淺談工會維護(hù)教師權(quán)利作用的論文
論文關(guān)鍵詞：工會：教師：維權(quán)
論文摘要：法律對教師權(quán)利保護(hù)的不充分和教師個體力量的微弱，需要教師工會發(fā)揮維護(hù)教師權(quán)利的主體作用。工會維權(quán)是組織義務(wù)和法律義務(wù)，可以彌補教師個體維權(quán)的不足。然而教師工會組織的行政化、對工會工作內(nèi)容的錯位認(rèn)識以及法律手段的有限性決定了工會維權(quán)的困境。在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，推動工會自身建設(shè)的民主化、成立專業(yè)教師維權(quán)委員會、建立勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制等工作就成為當(dāng)務(wù)之急。
教師作為特殊的社會職業(yè)階層，不僅需要職業(yè)權(quán)益的法律制度保障，更需要維護(hù)職業(yè)權(quán)益的組織保障。隨著社會經(jīng)濟(jì)文化條件的變化，教師維護(hù)職業(yè)權(quán)益問題日益突出。而在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，對教師權(quán)利的法律保護(hù)尚不充分。教師更多的是以個體力量實施維權(quán)行為，尋求法律救濟(jì)的力量微薄。所以教師工會組織應(yīng)當(dāng)以維護(hù)教師權(quán)益為宗旨，在維護(hù)教師權(quán)益中居于主體地位，發(fā)揮應(yīng)有作用。
一、現(xiàn)有的法律制度資源不足以維護(hù)教師的職業(yè)權(quán)益
教師作為社會職業(yè)階層，除了作為普通公民所享有的權(quán)益外，教師還享有作為教師這個社會特定職業(yè)所應(yīng)當(dāng)具有的職業(yè)權(quán)益。聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《關(guān)于教師地位的建議書》從教師所應(yīng)有的基本權(quán)利和職業(yè)權(quán)利兩個層面界定教師權(quán)利的基本內(nèi)容，基本權(quán)利是指作為社會公民的教師應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)、政治和精神上的社會生活權(quán)利；而職業(yè)權(quán)利是指從事教師職業(yè)的教師所享有的創(chuàng)設(shè)教育環(huán)境權(quán)、管理學(xué)生權(quán)和與學(xué)生家長平等協(xié)商的權(quán)利。本文僅以保障教師合法權(quán)益為目的的《中華人民共和國教師法》為例，說明現(xiàn)有法律對教師權(quán)利確認(rèn)和保護(hù)的不足。
首先，《教師法》沒有規(guī)定對教師的從業(yè)權(quán)予以保障。教師從業(yè)權(quán)是指教師不得因非法定事由和不符合法定的約定事由而被剝奪教師工作的權(quán)利，教師從業(yè)權(quán)是一切其他權(quán)利和利益的保障和基礎(chǔ)。《教師法》在第l6條規(guī)定了教師職務(wù)制度，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定具體辦法。而《教師法》白1994年1月1日實施以來，國務(wù)院對教師職務(wù)制度一直沒有出臺具體的行政法規(guī)，從而使教師從業(yè)權(quán)不具有明確的法律保障基礎(chǔ)。盡管沒有法律上的明確依據(jù)，但教師與學(xué)校之間的關(guān)系是聘用合同關(guān)系已是不爭的事實。教師與學(xué)校在履行聘用合同期間，不可避免發(fā)生各種各樣的爭議，特別是關(guān)系到教師從業(yè)權(quán)的解聘、辭聘等爭議，對教師的權(quán)益影響重大。由于缺少關(guān)于解聘、辭聘的法律條件的規(guī)定，那么就意味著學(xué)校可以自行確定解聘、辭聘的條件，校方這種規(guī)定合法無從考量，檢索教育法律規(guī)范，沒有發(fā)現(xiàn)“不得解聘、辭聘”的條文，相反在行政規(guī)范性文件中卻發(fā)現(xiàn)“經(jīng)考核不能勝任本職：作的，或聘方所提供的條件發(fā)生重大變化時，可以通過解聘、辭聘等形式，解除聘用合同，終止聘用關(guān)系”的規(guī)定。這意味著，在考核標(biāo)準(zhǔn)和考核結(jié)果以及“聘方條件的變化”兩個方面是不具有確定性的，這使教師的從業(yè)權(quán)利面臨不確定的風(fēng)險。
其次，物質(zhì)利益權(quán)的規(guī)定缺乏切實的保障手段。工資福利是教師生活生存的`物質(zhì)保障和基礎(chǔ)。《教師法》第25條規(guī)定：教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。第26條規(guī)定：中小學(xué)教師和職業(yè)教育教師享受教齡津貼和其他補貼。同時，原國家教育委員會《關(guān)于實施(中華人民共和國教師法)若干問題的實施意見》規(guī)定：各地應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實際情況，確定當(dāng)?shù)亟處熎骄べY高于當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員平均工資水平的幅度，并保障措施予以落實。《中華人民共和國教育法》第33條規(guī)定：國家保護(hù)教師的合法權(quán)益，改善教師的工作條件及生活條件，提高教師的社會地位，教師的報酬，福利待遇，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)辦理。這些規(guī)定是針對公辦學(xué)校教師工資福利待遇的指導(dǎo)性法律規(guī)范，事實上，我國公辦學(xué)校教師的工資標(biāo)準(zhǔn)和社會福利也是參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)制定的。但是拖欠教師工資、隨意制定標(biāo)準(zhǔn)扣罰教師工資等侵犯教師工資權(quán)益等問題一直存在，直接侵犯了教師的物質(zhì)權(quán)益。依據(jù)《教師法》第38條規(guī)定：地方人民政府拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，僅僅責(zé)令其限期改正，只在挪用教育經(jīng)費而拖欠教師工資時才對直接責(zé)任人員給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。我國存在的教師工資拖欠問題說明了《教師法》在維護(hù)教師工資福利權(quán)益方面的不足。另外，隨著民辦學(xué)校的不斷出現(xiàn)，民辦學(xué)校教師的工資福利保障問題也逐漸凸顯出來。《教師法》第32條規(guī)定：“社會力量所辦學(xué)校的教師的待遇，由舉辦者自行確定并予以保障，”這表明，民辦學(xué)校的教師工資福利情況不受《教師法》的規(guī)范，這意味著民辦學(xué)校教師的工資福利保障面臨更大的法律風(fēng)險。
事實上，即使法律規(guī)定很完善，但法律規(guī)范和法律實效畢竟是難以完全一致的。因此，工會作為教師的群眾組織，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的維權(quán)作用，這是教師工會一切工作的出發(fā)點和立足點。"
二、工會維護(hù)教師職業(yè)權(quán)益中的主體作用
維護(hù)職工權(quán)益是工會的法律職責(zé)和法律義務(wù)，而且是首要的法律職責(zé)和法律義務(wù)，同時也是工會作為社團(tuán)組織得以存在的根本理由。《中華人民共和國工會法》第6條第一款規(guī)定：“維護(hù)職工合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)。工會在維護(hù)全國人民總體利益的同時，代表和維護(hù)職工的合法權(quán)益。”我國各類學(xué)校作為事業(yè)單位，也都按照《工會法》建立了相應(yīng)的工會組織，如基層工會委員會、基層工會等，在縣與縣以上的教育行政機關(guān)也成立有“教育工會”，教育工會被認(rèn)為是“以知識分子為主體的特殊的產(chǎn)業(yè)工會，是教職員工自愿結(jié)合的工人階級群眾組織”。從法律意義上說，工會屬于具有獨立法人人格的社團(tuán)組織，其與教育機構(gòu)之間并不是從屬關(guān)系。教師一旦申請加入工會并被批準(zhǔn)，就具有了教師工會會員的資格，教師與所加入的工會之間就形成了個體和組織之間的法律關(guān)系。教師享有工會成員權(quán)力并必須履行繳納會費、遵循工會章程等義務(wù)：而教師工會必須履行保護(hù)會員的合法權(quán)益的基本義務(wù)。《中國工會章程》總則第一自然段明確了工會“是會員和職工利益的代表。”需要指出的是，教師工會與其他行業(yè)工會組織一樣，其行使權(quán)利與履行義務(wù)并非僅僅基于工會與會員之間的組織關(guān)系，更重要的是基于《工會法》的法律規(guī)定，《工會法》第2條將工會的性質(zhì)規(guī)定為：“工會是職工自愿結(jié)合的工人階級的群眾組織”，這表明法律承認(rèn)工會是職工自愿結(jié)合的群眾組織，成為會員既具有了《工會法》所賦予的法律權(quán)利。由此看來，工會維護(hù)教師合法權(quán)益是首要的法定職責(zé)，既是約定的義務(wù)更是法定的義務(wù)，工會組織由此具有了法律上的維權(quán)主體地位。
由于歷史原因，作為職工自愿結(jié)合的群眾組織的工會往往被視為隸屬于學(xué)校或者教育行政機構(gòu)的一個工作部門，不自覺地失去了法律上的主體地位。由此便形成了“工會部門化、行政化”的思維慣性和行為慣性。在傳統(tǒng)的干部人事制度體制下，教師工會組織行政化尚可理解，但隨著我國各類學(xué)校教師聘用制度的展開，尤其是民辦學(xué)校的不斷涌現(xiàn)，教師工會組織就絕不能停留在傳統(tǒng)的思維慣性和行為慣性當(dāng)中，必須將維護(hù)教師權(quán)益作為教師工會組織的基本職責(zé)和一切工作的出發(fā)點，在維護(hù)教師權(quán)益中發(fā)揮教師利益代表者的作用，否則將導(dǎo)致教師工會組織的“角色錯位”。
首先，工會維權(quán)可以彌補教師個體維權(quán)的不足。通過對教師法律權(quán)利的考察，業(yè)已發(fā)現(xiàn)教師的法律權(quán)利更多是概括性的權(quán)利，教師的具體權(quán)利主要由教師與學(xué)校所簽定聘用合同來約定，而在合同締結(jié)、履行乃至合同爭議中，教師個體與作為管理者的學(xué)校相比，明顯處于弱勢地位，因此教師有權(quán)利被侵犯的可能。盡管教師可以通過個體的行為維護(hù)，但這種個體性維權(quán)的實際效果并不理想，作為階層性、自愿性、群眾性的工會組織，具有法律的、組織的和專業(yè)的等資源上的優(yōu)勢，能夠更好的維護(hù)教師權(quán)益。
第二，工會維權(quán)是一種組織義務(wù)。教師加入工會組織除了尋求情感上的歸屬感外，更重要的是尋求權(quán)益保障上的歸屬感或從業(yè)的安全感，教師自愿申請加入工會組織，履行遵守章程和繳納會費的義務(wù)，這種履行義務(wù)的對價是工會作為組織提供的維權(quán)服務(wù)，是教師可以通過工會組織這個路徑行使管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、獲得救助權(quán)，當(dāng)個體合法權(quán)益遭受侵害時，尋求組織救助。因此各級教育工會組織的首要職能就是滿足教師這種需求，這是教育工會組織存在的最基本的法理基礎(chǔ)。我國各級學(xué)校進(jìn)行人事聘用制度改革以來，越來越多的矛盾不斷顯露，例如教師與學(xué)校的矛盾、教師與教育行政管理部門的矛盾，這些矛盾無不體現(xiàn)教師的權(quán)益問題。在這些矛盾的旋渦中，教師工會組織能否堅守并發(fā)揮維權(quán)的法律主體地位，是對工會組織的巨大考驗。
第三，工會維權(quán)是一種法律義務(wù)。教師工會組織維護(hù)教師權(quán)益具有法律基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。維護(hù)教師權(quán)益是工會組織的基本職責(zé)，這種法律上的理由使教師工會組織具有維護(hù)職工權(quán)益的合法性，這種合法性可以形成對來自學(xué)校或教育行政部門的制約。在學(xué)校與教師的關(guān)系越來越趨向于勞動關(guān)系的情況下，教師工會組織理所當(dāng)然成為教師利益的代表者，教師工會在民主管理、勞動報酬、勞動保護(hù)、社會保障、工作時間與休息時間、勞動爭議等方面有權(quán)代表和維護(hù)職工合法權(quán)益，代表教師與學(xué)校就教師權(quán)益問題進(jìn)行平等協(xié)商，運用《工會法》、《勞動法》、《勞動合同法》賦予的法律手段維護(hù)教師權(quán)益。
三、工會維權(quán)的現(xiàn)實困境與可能的思路
教師工會組織發(fā)揮維護(hù)教師職業(yè)權(quán)益的主體作用，并不會因為法律的規(guī)定和理論的推導(dǎo)而成為現(xiàn)實。在現(xiàn)階段，工會要充分發(fā)揮維權(quán)作用還受到各種條件的制約，面臨諸多困境。"
困境之一，教師工會組織的非獨立性不利于維護(hù)教師的合法權(quán)益。目前的中國教育工會組織，仍然是一種官方性質(zhì)的行政化組織，工會組織等同于學(xué)校的行政工作部門。這就體現(xiàn)兩個法律規(guī)范和現(xiàn)實的矛盾：第一，在法律上工會的性質(zhì)是職工自愿結(jié)合的群眾組織，而在現(xiàn)實中工會是官方或半官方的行政化組織；第二，在法律上工會的首要職責(zé)是維護(hù)職工合法權(quán)益，而在現(xiàn)實中工會更傾向于維護(hù)行政方面的利益。事實上多數(shù)學(xué)校的工會主席是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任命的，而行政教育系統(tǒng)的教育工會主席更屬于典型的行政公務(wù)人員。這樣的職務(wù)來源很難形成向工會會員負(fù)責(zé)的職務(wù)立場，即使其具有代表職工就有關(guān)權(quán)益與學(xué)校進(jìn)行交涉的法律意識和倫理意愿，也不能不顧及這種行為對自己利益的影響。所以，如果工會具有了國家機關(guān)的性質(zhì)或者被用人單位所駕馭和控制，工會的法律角色和地位就發(fā)生了扭曲和變異。
困境之二，對教師工會組織工作內(nèi)容的認(rèn)識錯位不利于維護(hù)教師的合法權(quán)益。長期以來，人們習(xí)慣認(rèn)為工會工作的內(nèi)容是吹拉彈唱、比賽照相、搞慰問、發(fā)福利、組織旅游、評比頒獎等。這種認(rèn)識不僅存在于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的觀念之中，也存在于工會組織的負(fù)責(zé)人和工會成員的觀念之中，這種不正確的認(rèn)識導(dǎo)致工會組織維權(quán)意識的不自覺，阻礙了尋求維權(quán)路徑的主觀努力和客觀行為，相反，工會組織自覺將其主要作用定位于服務(wù)行政的從屬地位，而有意，無意放棄了維權(quán)的主體性。
困境之三，工會維權(quán)缺乏強有力的法律支持。《工會法》關(guān)于職工的勞動權(quán)、報酬權(quán)、休息權(quán)的規(guī)定基本采用“有權(quán)參與”、“有權(quán)要求”、“有權(quán)提請”的表述，表明工會維權(quán)只有交涉權(quán)、建議權(quán)、調(diào)解權(quán)、協(xié)商權(quán)而沒有決定權(quán)，這就意味著，工會組織必須借助于政府、企業(yè)、事業(yè)組織的配合才能實現(xiàn)法律賦予的權(quán)利，如果上述組織不予配合，工會組織的權(quán)利就無法實現(xiàn)，事實上造成了工會維權(quán)的弱勢性。我國工會不具有組織會員采取團(tuán)體行動的法律權(quán)利，不能利用工會組織的力量和影響來為職工爭取更多的利益，同時也無法形成對行政的實質(zhì)制約和限制，即使是作為維護(hù)教師權(quán)益有效途徑的教師代表大會也存在著職權(quán)虛化、流于形式的傾向。
盡管存在以上的困境，但并不意味著工會組織在維護(hù)教師職業(yè)權(quán)益方面無所作為，在現(xiàn)有的法律框架下，仍然可以探尋維護(hù)教師權(quán)益的有效途徑。第一，在工會組織機構(gòu)方面，可以逐步推動工會自身建設(shè)的民主化，通過直接選舉產(chǎn)生對會員負(fù)責(zé)的工會組織負(fù)責(zé)人。《工會法》第9條規(guī)定：各級工會委員會由會員大會或者會員代表大會民主選舉產(chǎn)生；各級工會委員會向同級會員大會或者會員代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，接受其監(jiān)督。工會會員大會或者會員代表大會有權(quán)撤換或者罷免其所選舉的代表或者工會委員會組成人員。《中國工會章程》也有類似的規(guī)定。第二，在教師工會組織中，成立專業(yè)的教師維權(quán)委員會。可以由具有維權(quán)意識和維權(quán)能力的教師職工組成維權(quán)委員會，或者聘請律師作為工會組織的法律顧問，為工會組織和教師提供法律服務(wù)，同時不斷擴(kuò)大維權(quán)影響。第三，建立勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制，維護(hù)教職工的勞動權(quán)益。教師與學(xué)校已經(jīng)形式了實質(zhì)上的勞動關(guān)系，適用勞動法律規(guī)范已經(jīng)不存在法律上的障礙。工會有權(quán)利參與教師聘用合同普通文本的制定，就有關(guān)教師與學(xué)校雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定發(fā)表意見。發(fā)揮工會組織優(yōu)勢，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，緩和教師與學(xué)校之間的矛盾；代表職工進(jìn)行集體談判，訂立集體協(xié)議；代表教師參與糾紛調(diào)解，仲裁甚至訴訟活動。同時深入挖掘原有維權(quán)機制，充分利用教代會的平臺，實行民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，就涉及教師職業(yè)權(quán)益的問題依據(jù)法律政策提出工會組織的看法，表達(dá)和實現(xiàn)教師的意愿和主張。
強調(diào)工會維權(quán)作用并非意味著與學(xué)校或者教育行政機關(guān)的對抗，事實上工會維權(quán)的過程是協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的過程。工會維權(quán)是一種雙向服務(wù)，既是對教師基本權(quán)利和職業(yè)權(quán)利的維護(hù)，也是對學(xué)校各項工作的促進(jìn)，例如通過對教師的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的維護(hù)能夠調(diào)動教職工民主參與、民主監(jiān)督的積極性和創(chuàng)造性，共同謀劃學(xué)校的發(fā)展；通過維權(quán)行為健全教師權(quán)益保護(hù)制度，使教師能夠安心教學(xué)科研工作，形成和諧的教育環(huán)境，提高學(xué)校行政管理行為的可接受性。事實上，學(xué)校與教師之間的利益相關(guān)性為工會維權(quán)行為提供了更大的空間。
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